نگاهی حقوقی به سیر تاریخی تخلفات ساختمانی

نخستین بار در سال ۱۳۲۴ یکی از مباحث مربوط به تخلفات ساختمانی در حوزه شهری در آیین‌نامه امور خلافی مطرح شد. این آیین‌نامه که در اجرای ماده ۲۷۶ قانون مجازات عمومی به تصویب رسید، در بند ۵ ماده ۳ مقرر کرده بود: «کسانی که بدون پروانه شهرداری و نقشه تصویب‌شده اقدام به احداث ساختمان کنند که مشرف به معابر عمومی و خیابان باشد به ۷ روز تا ۱۰ روز حبس تکدیری و از یکصد تا دویست ریال غرامت محکوم می‌شوند.» همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، در این مقرره فقط به تخلف «احداث بنای بدون پروانه» توجه شده بود. اما اکنون با توجه به روند رو به رشد شهرنشینی، نظم بخشیدن به ساخت‎وسازها به رویکردهای جدید نیاز دارد.
به موجب بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری سال ۱۳۳۴ صدور پروانه برای همه ساختمان‌هایی که در شهر ساخته می‌شود، جزء وظایف شهرداری قلمداد شده است. همچنین طبق ماده ۱۰۰ اصلاحی سال ۱۳۴۵ مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن مکلف شدند قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان، از شهرداری پروانه اخذ کنند و ماموران شهرداری هم مجاز به جلوگیری از ادامه عملیات ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه شدند.
در سال ۱۳۵۵ ماده‎واحده قانون الحاق ۶ تبصره به ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به تصویب رسید. در تبصره‌های الحاقی برای نخستین بار، نحوه انجام وظیفه مهندسان ناظر ساختمانی و نظارت ماموران شهرداری در جریان ساخت ساختمان‌ها، تکلیف دفاتر اسناد رسمی بر ملاحظه گواهی‌های عدم خلاف صادره از شهرداری در مورد ساختمان‌هایی که انتقال یا به رهن داده می‌شوند، کیفیت برخورد با تخلفات ساختمان‌هایی که پروانه ساخت آنها قبل از تصویب طرح جامع شهر باشد و حکم قانون در مورد تغییر و تبدیل پارکینگ و زیرزمین به مسکونی و تشکیل کمیسیون تجدیدنظر ماده ۱۰۰ برای رسیدگی به موارد اعتراض به رأی بدوی مطرح شد. 
آخرین اصلاحات در ماده ۱۰۰ و تبصره‌های آن در سال ۱۳۵۸ به وسیله شورای انقلاب صورت گرفت. در تبصره‌های اصلاحی، به ترتیب از تراکم اضافی مسکونی و تجاری، احداث بنای بدون پروانه، احداث نکردن پارکینگ و تجاوز به معابر شهر بحث شد.

 ماهیت تخلفات کیفری ساختمان

در قانون مجازات اسلامی ، مجازات‌ها به پنج گروه تقسیم شده‌اند که از جمله آنها مجازات‌های بازدارنده است. در تعریف مجازات‌های بازدارنده آمده است: «مجازات بازدارنده تادیب یا عقوبتی است که از طرف حکومت به منظور حفظ نظم و مراعات مصلحت اجتماع در قبال تخلف از مقررات و نظامات حکومتی تعیین می‌شود، از قبیل حبس، جزای نقدی، تعطیلی محل کسب، لغو پروانه و محرومیت از حقوق اجتماعی و اقامت در نقطه یا نقاط معین و مانند آن.»
بر اساس تعریف مذکور، تخلفات ساختمانی یکی از انواع مجازات‌های بازدارنده است. متون قانونی اخیر از جمله مواد ۳۲ و ۴۰ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۴ با جرم شناختن مشروط تخلفات ساختمانی، مؤید ماهیت کیفری این‌گونه تخلفات است. مراجعی که تاکنون این‌گونه تخلفات را مورد رسیدگی قرار می‌دادند، هیچ‌گاه مراجع حقوقی صرف نبوده‌اند. قبل از پیروزی انقلاب اسلامی «محاکم صلحیه» در این زمینه صالح بودند و بعد از انقلاب، ضمن رسیدگی کوتاه‌مدت کمیسیون‌ ماده ۱۰۰ بر اساس ماده ۲۱۷ قانون اصلاح موادی از قانون آیین دادرسی کیفری مصوب سال ۱۳۶۱ دادگاه‌های کیفری ۲ مرجع صالح اعلام شدند.
پس از آن نیز به کمیسیون تعزیرات حکومتی که به جرایم خاص رسیدگی می‌کرد، اجازه رسیدگی به این‌گونه تخلفات داده شد. سیر تاریخ رسیدگی به چنین تخلفات و نوع مراجع رسیدگی‌کننده، نشان‌دهنده ماهیت کیفری این تخلفات است. علاوه بر نکات مذکور، نوع مجازات چنین تخلفاتی نیز دلیل دیگری بر ماهیت کیفری آن است. توضیح آن که به موجب تبصره‌های ۲، ۳ و ۴ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، مجازات تخلفات ساختمانی جریمه است.

 ماهیت غیر کیفری جرایم ساختمانی

دلایل زیر نشان‌دهنده ماهیت غیر کیفری تخلفات ساختمانی است: مطابق اصل ۳۶ قانون اساسی، حکم به مجازات و اجرای آن باید از طریق دادگاه صالح صورت گیرد. مراجع اختصاصی همچون کمیسیون ماده ۱۰۰ و هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما، دادگاه محسوب نمی‌شوند. مجازات کیفری از نظر حقوقی دارای آثار خاصی است که در مورد تخلفات ساختمانی، آن آثار و احکام مطرح نیست، از جمله اینکه مطابق اصل «شخصی بودن مجازات‌ها» مجازات‌ها فقط نسبت به شخص مجرم قابل اعمال است، در صورتی که بنا بر تبصره‌های ۳ و ۴ ماده ۱۰۰ ممکن است شخصی غیر از متخلف به پرداخت جریمه محکوم شود.

همچنین در صورتی که محکوم‌‎ علیه از پرداخت جزای نقدی خودداری کند، در ازای هر ۱۰۰ هزار ریال، یک روز بازداشت می‌شود. این در حالی است که اگر محکوم‌ علیه تخلفات ساختمانی از پرداخت جریمه خودداری کند، موجب طرح مجدد موضوع در کمیسیون و صدور رأی تخریب می‌شود.

نکته دیگر این است که جریمه‌های تخلفات ساختمانی مشمول مقررات مربوط به تخفیف و تشدید، تعلیق مجازات و عفو محکومان نمی‌شوند و جریمه وصول‌شده به حساب درآمد عمومی کشور واریز نمی‌شود. بنابراین، به نظر می‌رسد نباید صرف وجود واژه «تخلف» و «جریمه» موجب کیفری دانستن این‌گونه تخلفات شود، بلکه بر اساس نکات مذکور، می‌توان گفت جریمه دارای دو نوع جریمه حقوقی و جریمه کیفری است. جریمه حقوقی فاقد جنبه جزایی و رسیدگی به آن در صلاحیت مراجع غیر جزایی است، همچون جرایم مالیاتی، جرایم تأخیر پرداخت، حق بیمه تأمین اجتماعی و جریمه تخلفات ساختمانی.